Меры безопасности как сложные, нередко многосоставные правовые средства, получили распространение во многих современных государствах: в США, странах Южной и Центральной Америки, Западной Европы, Юго-Восточной Азии. В целом, их характерной чертой, является наличие специальных санкций, воздействующих на источники повышенной криминальной опасности для объектов правовой охраны, блокирующих эти источники и тем самым, предупреждающих их негативное, разрушительное воздействие. Это в полной мере, относится и к бюджетному процессу, состоянию финансовых систем зарубежных государств. Генетической основой конструирования и применения мер безопасности для защиты бюджетного процесса, стала уголовно-правовая доктрина, а также уголовно-правовые нормы и институты, в различных государствах мира. Основоположниками концепции мер безопасности, в европейской правовой доктрине, считаются швейцарская и итальянская уголовно-правовая школа конца XIX — начала XX века . Так, например, швейцарский ученый Карл Штоос, предлагал еще в 1893 году, включить меры безопасности в проект Уголовного кодекса, наряду с наказанием. Он полагал, что такой системный, двухколейный подход, позволит в более полном объеме, воздействовать на преступность, защищая от нее общество.
В дальнейшем, в странах Европы и других регионов мира, сложилась так называемая «двухколейная» система уголовного законодательства, предусматривающая сочетание мер безопасности с наказаниями. Ярко выражена эта система в Германии, Швейцарии, Австрии, Италии, в Перу, Республике Корея. Меры безопасности известны правовой системе Нидерландов, Испании, Бразилии. Однако, даже в тех странах, где не признается официально, «двухколейность» правового регулирования, различные правовые средства, обладают чертами мер безопасности. Так, например, правовая система Великобритании является монистической, в которой нет четкого закрепления категории мер безопасности в уголовном праве. Однако к этим мерам, могут быть отнесены правовые ограничения, предусмотренные режимом пробационного надзора. Аналогичным образом, пробационный надзор в США, сопровождаемый различными ограничениями, возлагаемыми на правонарушителей включает в себя свойства и особенности мер безопасности. В Уголовном кодексе ФРГ, меры безопасности предусмотрены в главе 6, которая называется меры исправления и безопасности . Следует отметить, что в УК ФРГ, меры безопасности сосредоточены не только в данной главе, но и в иных главах УК, как составные элементы более сложных правовых образований, например, пробации. В Параграфе 61, непосредственно упомянуто 6 мер исправления и безопасности, из которых, к защите бюджетного процесса имеют непосредственное отношение две меры: установление надзора и запрещение заниматься определенной профессиональной деятельностью (п.4,6 параграфа 61 УК ФРГ). Заслуживает внимание принцип соответствия в применении мер исправления и безопасности. Согласно этому принципу «мера исправления и безопасности не может быть назначена, если она не соответствует совершенному лицом или ожидаемому от него деянию, так же как и степени исходящей от него опасности» (параграф 62 УК ФРГ). Таким образом, отправной точкой применения мер безопасности, является наличие источника повышенной криминальной опасности, связанного с поведением конкретного лица. Правовое регулирование надзора, предусмотрено параграфами 68, 68а, 68б, 68с УК ФРГ. Продолжительность надзора, в соответствии с частью первой параграфа 68 УК ФРГ, составляет от 2 до 5 лет. Инструментарий надзора как меры безопасности, может использоваться в качестве средства превентивного воздействия на лиц, совершивших преступления коррупционной направленности, в сфере бюджетных отношений. В параграфе 70 УК ФРГ, предусмотрена мера безопасности в виде запрещения заниматься определенной профессиональной деятельностью. Она напрямую, может быть адресована должностным лицам, связанным с бюджетным процессом, с исполнением бюджета, с распоряжением бюджетным ресурсами, в соответствии с федеральным законодательством Германии и законодательством ее земель. В части 1 параграфа 70 УК ФРГ, непосредственно указывается, что суд может запретить лицу, заниматься его профессией на срок от 1 года до 5 лет, если общая оценка лица и его деяния, позволяет установить опасность того, что продолжая заниматься своей профессиональной деятельностью… оно совершит значительные противоправные деяния определенного указанного характера. Иными словами, в законе четко установлен социальный и юридический смысл назначения данной меры безопасности – блокировать выявленную угрозу совершения лицом серьезных правонарушений определенного вида. В нашем случае – коррупционных правонарушений налогового, бюджетного характера. Следовательно, подобный запрет осуществления профессиональной деятельности, может затрагивать правительственных чиновников, работников финансовых, налоговых органов, администраторов бюджетов. Согласно пункту 4 параграфа 70 УК ФРГ, запрещение заниматься профессиональной деятельностью, начинает действовать с момента вступления приговора в законную силу. Как отмечалось нами ранее, фактический перечень мер безопасности в немецком уголовном праве, отнюдь не исчерпывается вышеназванными мерами. К ним следует отнести, конфискацию имущества и изъятие предметов преступления (глава 7 УК ФРГ). Так в частности, предусмотрена конфискация денежной суммы взамен имущества (параграф 73а УК ФРГ). Расширенная конфискация (параграф 73д УК ФРГ), конфискация денежной суммы взамен предмета (параграф 74с УК ФРГ). Социально-политическое и правовое значение конфискации имущества во всех ее видах, состоит в том, что она лишает возможности включения в легальный гражданский оборот денежных средств, которые были похищены из бюджета или иным незаконным образом удерживались виновными лицами. Как указывает параграф 74с УК ФРГ, конфискованные денежные средства предметы и иное имущество, поступают в распоряжение государства и будучи преобразованными в денежную массу, становятся частью государственного бюджета. Важно учитывать, что конфискация имущества является наиболее грозным средством противодействия коррупции в бюджетных отношениях и это обстоятельство, важно учитывать в процессе применения инструментария конфискации имущества, в Республике Казахстан. Нельзя не отметить, что конфискация как мера безопасности в уголовном праве Германии и например, Швейцарии, выглядит шире, чем в Казахстане, поскольку включает в себя конфискацию не только имущества, но и предметов, а также имущественных выгод полученных в том числе, вследствие неправомерного использования бюджетных средств. К антикоррупционным мерам безопасности, направленным на защиту бюджетных отношений следует отнести возмещение ущерба (параграф 74-1 УК ФРГ), особые предписания для органов и представителей (параграф 75 УК ФРГ). Так в частности, эти особые предписания касаются представительных органов юридических лиц или членов таких органов, возместить причиненный ущерб, в том числе связанный с неправомерным использованием бюджетных ресурсов. Выраженную антикоррупционную направленность, касающуюся также сферы бюджетного процесса, имеет уголовная ответственность за подкуп депутатов, в том числе депутатов Европарламента. В параграфе 108с УК ФРГ, устанавливается, что «тот, кто предпринимает покупку или продажу голоса для выборов или голосования в Европарламенте или в народном представительстве Федерации, Земель, общин или союза общин, наказывается лишением свободы на срок до 5 лет или денежным штрафом». Вполне очевидно, что подкуп депутатов, особенно на уровне земель и федерации, может касаться сфера бюджетного процесса, распределения бюджетных ресурсов и их оборота. Помимо уголовного наказания, за это преступное деяние, может быть применена мера безопасности, в виде лишения лица права пользоваться полномочиями, полученными в результате публичных выборов, права публично избирать или голосовать. Думается, что опыт применения подобной уголовно-правовой нормы, был бы интересен и в Казахстане, где коррупционные риски для бюджетных отношений, непосредственно связаны со стремлением различных олигархических, клановых групп, оказывать коррупционное влияние на депутатский корпус представительных органов государственной власти. Следует отметить, что схожая правовая норма содержится в параграфе 1913 Титула 18 Сводов законов США. Она предусматривает ответственность за незаконный лоббизм. Учитывая дуалистичность законодательства США, означающую сочетание федеральных правовых норм и институтов, с нормами и институтами правовых систем штатов, можно увидеть, что ответственность за незаконный лоббизм, относится к федеральной юрисдикции в США. Формулировка незаконный лоббизм, указывает на его противоправные, коррупционные разновидности. Дело в том, что в США существуют правомерные, разрешенные формы лоббистской деятельности. Незаконный лоббизм — это коррупционное преступление, связанное в том, числе с махинациями, при выполнении различных подрядных работ, при распределении и использовании бюджетных ресурсов. В параграфе 3926 УК штата Пенсильвания, являющегося одним из субъектов федерации в США, предусмотрена уголовная ответственность за кражу услуг. Эти услуги, включают в себя действия по предоставлению возможности использования бюджетных средств, по финансированию различных проектов и иному привлечению финансовых средств бюджета штата. Подобные преступные деяния, наказываются как правило тюремным заключением. Однако, в случае установления пробационного надзора, обязанности и иные ограничения, возлагаемые на клиентов органов пробации, могут рассматриваться, в качестве мер безопасности.
Довольно интересными с точки зрения защиты бюджетного процесса, являются уголовно-правовые нормы законодательства Китая. Так, например, в статье 223 УК КНР, предусмотрена ответственность за сговор участников тендера, в ущерб интересам инициатора торгов. В Казахстане, некая параллель с этой нормой, связана со сферой государственных закупок и заключения государственных контрактов. В этой сфере, нередко происходит коррупционный сговор, приводящий к росту цен на энергоносители и другие товары. В процессе подобного сговора, фактически присваиваются средства государственного бюджета. В статье 273 УК КНР, закрепляется ответственность за использование не по значению средств, выделенных для ликвидации стихийных бедствий или аварий. Она напрямую касается использования государственных финансов, которые были выделены на ликвидацию негативных последствий стихийных и общественных бедствий. Заслуживает внимание подход к применению антикоррупционных мер безопасности, законодателя в Сингапуре. Так в частности, в отношении применения конфискации имущества полученного в результате махинаций с бюджетными средствами и иного коррупционного преступления, фактически действует презумпция виновности обвиняемого. Она заключается в том, что правительственный чиновник или иное должностное лицо, подозреваемое в актах коррупции, априори считается виновным в незаконном получении бюджетных средств, иного имущества, если не будет доказано обратное. При этом, бремя доказывания законности нахождения у данного лица бюджетных средств, или имущества, возлагается на самого подозреваемого или обвиняемого. Это весьма жесткий правовой подход, поскольку недоказанность правомерности обладания денежными средствами или иным имуществом, означает автоматическое признание необходимости и обоснованности конфискации. Уголовное законодательство Сингапура, также как и Китая, в сфере охраны бюджетных отношений, является достаточно суровым и имеет высокий уровень репрессивности. Если бы казахстанским чиновникам и олигархам, получившим огромные состояния в условиях авторитарного политического режима, было бы предложено бремя доказывания правомерности доступа к бюджетным ресурсам, к получению дорогостоящих объектов собственности как в стране, так и зарубежом, они бы по-видимому, испытав сильный эмоциональный стресс вспомнили бы о том, что в законодательстве Республики Казахстан, действует презумпция невиновности и подобное доказывание возлагается на обвинителя. Как бы то ни было, но Сингапур смог победить масштабную коррупцию, во многом благодаря использованию подобного инструментария мер безопасности, направленных прежде всего на защиту бюджета и бюджетных отношений.
Довольно интересен подход к антикоррупционным мерам безопасности, в таких странах как Австрия, Германия, Перу. Он касается последовательности применения мер безопасности. В соответствии с этим подходом, применению подлежат первоначально меры безопасности, а затем уже уголовные наказания. Следует отметить, что меры безопасности, касающиеся юридических лиц в связи с неправомерным использованием ими бюджетных средств, предусмотрены в США, с 1976 года в Нидерландах, с 1982 года в Португалии, с 1992 года во Франции, с 1995 года в Финляндии. В Италии с 20 июня 2001 года была установлена юрисдикция мер безопасности в отношении коллективных субъектов, включая юридические лица. Если данные лица, совершают правонарушения в сфере бюджетного процесса, использования государственных финансовых средств, то к ними применимы: 1). Обязательная конфискация имущества. 2). Запрет деятельности юридического лица на период от трех месяцев до 2 лет, либо постоянный запрет. 3). Запрет на заключение соглашений с государственными органами, относительно бюджетного финансирования. 4). Исключение из программ государственной финансовой поддержки. 5). Запрет на рекламу товаров и услуг юридического лица. 6). Публикация судебного решения. Все перечисленные меры, являются мерами антикоррупционной безопасности.
Обобщая опыт ряда зарубежных государств, в сфере конструирования и использования мер антикоррупционной безопасности, нельзя не отметить, что практически во всех изученных нами правовых системах, существует уголовно-правовая охрана и защита бюджетного процесса. Применительно к бюджетным отношениям, используется охранительный инструментарий мер антикоррупционной безопасности. Эти меры имеют прежде всего, выраженную уголовно-правовую природу. При этом, в большинстве зарубежных государств, меры антикоррупционной безопасности в бюджетных отношениях, признает не только правовая доктрина, но и национальный законодатель. Однако, даже в тех странах, где официальное наименование «меры безопасности» не используются, их средства и потенциал, фактически находят применение. Меры антикоррупционной безопасности, используются параллельно уголовному наказанию и последовательно, вместе с ним. Для Республики Казахстан, на наш взгляд, был бы полезен опыт ряда зарубежных стран, в части, касающейся криминализации подкупа депутатского корпуса, расширения оснований и сферы применения конфискации, закрепления антикоррупционных мер безопасности юридических лиц, таких например, как исключение юридического лица из сферы бюджетного финансирования, запрет участия в конкурсах на заключение государственных контактов, связанных с получением бюджетных средств и т.п. Представляется, что зарубежный опыт правовой охраны бюджетных отношений, заслуживает внимательного изучения. Он может быть использован, с учетом рекомендаций международных антикоррупционных стандартов ООН, специфики и традиций национального законодательства Казахстана, социокультурного и правового опыта евразийского пространства.
Подготовлено в рамках проекта «Антикоррупционные меры безопасности: законодательство и бюджетная политика в Республике Казахстан» реализуемого ОФ «Казахстанский Международный фонд правового сотрудничества» при поддержке Представительства Фонда Евразия.
Доктор юридических наук Рахимбердин К.Х.
